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4.51亿元。这是陕西省市场监督管理局2022年对一起水泥行业垄断协议案开出的罚单总额。四年后，这起案件以另一重身份重回公众视野——2026年9月10日，最高人民法院将陕西省水泥协会与国家市场监督管理总局反垄断行政复议案列入发布的6件反垄断典型案例。从立案调查到终审落槌，时间跨度超过七年。一个行业协会为何在被罚后仍坚持诉讼？终审判决又为行业组织的行为边界划出了怎样的红线？
要理解这起案件的分量，需回到2019年7月。根据举报，陕西省市场监督管理局对陕西省水泥协会及涉案水泥企业正式立案调查。调查认定，2017年7月至2019年3月期间，涉案水泥企业在协会组织或自发组织的行业会议、聚会、微信聊天等活动中，多次商议水泥产品销售价格并达成一致，随后在统一时间实施相同或相近幅度的涨价。2022年6月，执法机构依据反垄断法作出行政处罚，责令停止违法行为，对协会及13家企业合计罚款约4.51亿元。处罚决定同时附有一份《行政指导书》，从竞争合规制度、内部规范等四个方面提出12条意见。
协会方面的异议恰恰集中在两点：一是处罚本身，二是那份带有“不得”“应当”等措辞的指导书。协会先向国家市场监督管理总局申请行政复议，被维持原处罚后，又向北京知识产权法院提起行政诉讼，请求撤销处罚决定及复议决定。北京知识产权法院审理认为，在案证据足以证明协会存在组织本行业经营者达成并实施横向垄断协议的行为，被诉处罚决定与复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，判决驳回诉讼请求。协会随后上诉。
2026年6月29日，最高人民法院作出终审判决，驳回全部上诉，维持原有处罚。针对行政指导书的争议，最高法二审给出了明确界定：反垄断行政执法机构作出行政处罚时，可以同时对行政相对人作出行政指导；被诉指导书部分内容虽使用强制性色彩措辞，并要求定期报送自查报告，但主要为重述反垄断法等法律法规及规范性文件的既有规定，旨在通过提醒、建议等方式劝导协会及其工作人员守法，并未为协会设定、变更或消灭具体权利义务，不具有事实上的强制性法律效果，因此属于行政指导行为，不属于行政复议受案范围。
这一认定触及一个更广泛的治理命题：行业自律与价格串通之间的界线在哪里。北京知识产权法院在案件评析中指出，水泥行业是基础设施建设与房地产开发的基础性产业，产品价格直接关系工程成本与民生保障。裁判明确警示行业协会，自律管理必须在法治框架内进行，不得借“行业自律”之名组织经营者达成垄断协议、干预市场竞争。据公开信息，该系列案件是首例涉行业协会反垄断行政案件，此前已入选最高人民法院公布的2025年人民法院反垄断典型案例。
从更长的时间轴观察，这起案件的终审正值中国反垄断执法持续向行业协会领域延伸。行业协会长期处于“***—企业”之间的灰色地带，部分协会以协调价格、限制产量等方式介入市场竞争，却以“自律”“服务”之名规避责任。此次判决以终审效力确认：组织、推动成员达成并实施横向垄断协议，协会本身即为责任主体，不因其中介身份而免责。罚款4.51亿元中，协会被罚50万元，比例虽小，法律定性却具有标本意义。
对读者而言，此案的现实关联并不抽象。水泥价格传导至工程成本，最终反映在住房、交通等基础设施的造价之中。当13家企业在同一时间以相近幅度涨价，受损的是下游用户与公共财政。反垄断执法在此扮演的角色，不是干预企业正常定价，而是阻止企业以协同方式消除竞争。终审判决维持处罚，等于确认了这一逻辑的法律效力。
值得注意的是，最高法在驳回协会关于行政指导书诉求的同时，也间接提示执法机构：行政指导与行政处罚的边界需要清晰。指导书使用强制性措辞并要求报送自查报告，虽被认定不具强制效果，但其措辞方式仍可能引发争议。如何在有效引导合规与避免过度干预之间取得平衡，是执法机构与行业协会共同面对的课题。这起跨越七年的案件，最终以一份终审判决为行业自治划出法治底线，也为后续同类案件提供了可参照的裁判框架。
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